气候政治-咸鱼百科

气候政治

气候政治是面对这个具有强大外溢效应和市场失灵特征的大气世界,人们用了20年时间试图学会在一个越来越热的世界里相互依存。但这显然并不容易,气候变化,已经从一个科学问题演变为了政治问题,叫做气候政治

  外交博弈/气候政治

气候变化是人类共同的挑战,气候已成为“世界最大的公共产品”,无论是发达国家还是发展中国家,在此问题上,本应属于利益共同体,但事实上,在哥本哈根召开的联合国气候大会能否达成世界共识,缔结世界契约,实现世界行动,仍存在种种障碍。气候问题本应是超越主权的话题,与之相关的必须是全球意义上的绿色经济、绿色意识、绿色政治。但它必须由一个个主权国家做出妥协甚至牺牲,因为不同的国家,有着不同的个体利益,有着不同的诉求。这当然是一个博弈的过程,但更是一个呈现政治大国气度与远见的最佳窗口。

穷国和富国的博弈

说到“气候外交”,不能不提到一份著名的文件—《京都议定书》。这份1997年在日本京都通过的联合国协议,将地球变暖问题提升到了一个空前的高度,这之后各国的外交领域都增加了一个新的“亮点”。

当年的大会议程本无计划讨论发展中国家的减排指标,但发达国家不顾事先达成的共识(仅给发达国家设定减排指标),执意在大会上讨论发展中国家减排问题。对于这一突然变动,不少发展中国家十分气愤。在谈判期间举行的发展中国家内部协调会上,巴西的一位代表在谈到发达国家的“野蛮行径”时越说越气,大声叫嚷:“这时候找我们来减排(没门),过150年再说吧!”

这样的气话并非没有缘由。自工业革命以来,发达国家就一直排放大量的温室气体,而发展中国家排放量的上升仅仅是近年来的事情。由于温室气体排放对环境的污染存在滞后效应,所以目前影响全球气候变暖的温室气体大部分是由发达国家排放的。

考虑到这一历史原因,《京都议定书》缔结之初就达成了“(发达国家和发展中国家)共同但有区别责任”的原则,《京都议定书》就是要给发达国家设定减排指标。而发达国家在这个时候把发展中国家拉进来共同减排,无疑违背了这一基本原则。

《京都议定书》最终规定,发达国家相比发展中国家要承担更多的减排义务,例如中国作为发展中国家在《京都议定书》规定的第一阶段并不承担减排义务;而美国、欧盟则需要承担很大的减排量。

发达国家间的外交角力

在温室气体排放问题上,发展中国家和发达国家之间有严重分歧,发达国家之间也有不同的意见。

气候政治图册

欧盟是“气候外交”的首倡者,环境政策目前已成为欧盟彰显“统一外交”的重要手段,欧盟希望以“气候牌”来彰显自身的“特色外交”,并在未来的世界政治外交事务中取得领导地位。其次,欧盟的企业在开发低碳能源和提高能效方面具有优势,若世界经济向低碳经济转型,全球价值数百万亿美元的工业设备及基础设施都要进行更新,可以为欧盟企业提供巨大的商业机会。

另外,在欧盟与美国的种种较量中,环保和气候问题与其他政治问题相比,敏感性较低,较容易获得民众的支持。因此,欧盟一直是气候变化领域承担减排责任的标兵。

要实现对世界的环境承诺,美国要比欧洲付出更高的经济成本。这无疑会削弱美国的经济竞争力。因此,美国一直是气候变化谈判中一个重要的阻力。美国曾于1998年签署了《京都议定书》,但2001年3月,布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口,宣布拒绝批准《京都议定书》。

在2007年6月,八国集团首脑会议上,主席国德国在决议草案中提出了减少温室气体排放等建议,遭到了美国的“根本性反对”。峰会前夕,美国总统布什出人意料地抛出美国应对全球气候变化的“长期战略”。不过,在布什的新计划中,关于新的排放标准,只字未提。

分析人士认为,布什政府当时抛出这一计划主要有三个目的:其一,表明在全球变暖问题上美国是“带头人”,华盛顿不容许欧洲人主导这一议题;其二,避免美国在八国集团峰会上再次成为众矢之的,选择先发制人;其三,布什将于2009年初离任,提出新的计划可以把解决气候变化问题拖到2008年底,然后再把“皮球”踢给继任者。果真一直到布什卸任,美国在温室气体排放问题上毫无进展,但显然情况现在出现了变化。奥巴马在今年6月的一次讲话中明确表示,美国要占据未来新能源的领导地位。“以前欧盟总是拿这个问题敲打美国,奥巴马上台后情况发生了变化。”美国态度转变主要有三大原因:首先是执政党的政治主张不同,民主党比较重视气候问题和新能源战略,在克林顿政府期间,副总统戈尔亲自挂帅新能源战略,但被后来布什的共和党政府全部推翻;其次奥巴马本人对清洁能源情有独钟,并希望它能成为美国在金融危机之后一个新的经济增长点;第三是国际大环境所迫。

美国能源部长朱棣文也公开表示:“美国毫无争议地拥有世界上最强的大学研究力量、国家实验室和私营企业研究机构。一旦我们让这些革新的机器运转起来,我们将是不可战胜的。”

目前,今年6月已在美国国会众议院获得通过的《美国清洁能源安全法案》正等待参议院的投票。

  政治化/气候政治

从人们关注温室气体的那一天起,IPPC(联合国政府间气候变化委员会)的报告就被人们认为是最权威的。

1988年,为让各国政府在制订环境政策时有据可循,IPCC作为国际气候变化谈判的科学咨询机构应运而生,负责收集、整理和汇总世界各国在气候变化领域的研究工作和成果,提出科学评价和政策建议。这时的IPCC更像一个科学机构。

第一次和第二次的《气候变化评估报告》,对1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都议定书》的谈判和签署产生了重要影响。2001年7月的第三次报告,则为《京都议定书》的生效与如何具体执行提供了科学支撑。

根据规则,IPCC各工作组专家的评估报告从初稿到定稿,要经过三次政府和专家评审。所谓政府评审,是由政府组织专家,以各国政府的名义向写作组提交意见;专家评审则是以专家个人名义对报告提出评审意见。正是通过这一渠道,各国政府、非政府组织、利益集团以及各学术流派根据各自利益,要求修正、增加或删除有关观点和内容。虽然参加编写报告的科学家来自世界各国,“但目前发布的IPCC评估报告,在很大程度上反映了欧盟的政治立场和观点,报告所选用的科学文献和科学观点也大部分都源自欧盟国家”。

此外,作为联合国的机构,IPCC每年的经费只有区区680万美元,远不够支撑科学研究,所以它在一定程度上要依赖于成员国资助。据《华盛顿邮报》透露,2500名科学家组成的IPCC中,有很大一部分科学家的研究经费都来自欧盟成员国。

作为写作组成员,中国社会科学院可持续发展中心潘家华教授也表示,IPCC报告对许多实质性问题是在政府的政治压力下同意修改的。比如这次曼谷第三工作组的报告,关于过去和未来的排放以及排放情景这部分中,在额外的减排措施表述中,德国认为“若没有额外的减缓和/或可持续发展政策的支持,温室气体排放会继续大幅增长”一句中的“和/或”容易给人误导。德国这一观点得到了澳大利亚、法国、斯洛文尼亚、挪威等的支持,而中国和印度则表示反对,建议将这句话从文本中删去。中国对文本中温室气体将会继续“大幅”增长的表述持有保留意见,这一观点也遭到来自新西兰、挪威、比利时等国家的反对。最后,这句话在给决策者摘要(SPM)中是这样表述的:“以目前的减缓措施以及相关的可持续发展措施,温室气体的排放在未来几十年中将继续增长。”

“其实,IPCC政治化倾向从它三个工作组的设置就能看出来。”中国社科院世界经济与政治研究所副研究员陈迎表示,第一工作组主要是科学事实,第二工作组主要谈气候变化对社会经济的影响,第三工作组就涉及应对措施了,这跟现实经济政治利益等方面结合得更为紧密。

IPCC这种从科学覆盖到经济进而到政治的特点,使得各成员国在应对环境变化问题的机构设置上也出现了从科技型事业部门到宏观经济和社会调控部门的转变。1990年时,中国在当时的国务院环境保护委员会下设立了国家气候变化协调小组,由时任国务委员的宋健担任组长。1998年,在中央国家机关机构改革过程中,设立了国家气候变化对策协调小组,国家发展计划委员会的气候办是它的执行办公室,外交部和发改委属于组长单位。事实上,国家气候变化对策协调小组的前身在1998年之前隶属于国家气象局,后来为适应气候变化问题政治经济化的国际新形势,这个协调小组被调整到国家发展计划委员会下,由曾培炎任组长。

对于IPCC这种由欧盟主导的政治化倾向,美国一些学者公开声称,IPCC已彻底沦为某些国家的政治工具。

  京都分歧/气候政治

对于全球气候变暖,美国政府认为,虽然这是一个值得全球共同重视的问题,但美国本土如果大幅度减少化石燃料的排放量,代价将非常昂贵。

相比之下,大西洋另一头的欧洲却完全不同。1990年代,法国正步入核动力化的进程,英国在北海发现了储量巨大的天然气气田,而德国在东西德统一之后,位于原西德的公司即使增加了温室气体排放量,全德的排放总量还是会大为减少。至于其他欧洲国家,由于都在欧盟的框架内,它们可以从英、法、德的排放量减少中获益。

1990年12月第44届联合国大会通过了44/225号决议,决定成立政府间气候变化谈判委员会,组织谈判制定《联合国气候变化框架公约》,并确定该气候变化公约作为1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展峰会的议事日程。

当时的欧共体即提出了到2000年将二氧化碳的排放量冻结在1990年水平上的目标。这一提议得到了小岛屿国家联盟以及加拿大、澳大利亚和北欧国家的支持。美国却少有地与欧佩克国家结成了同盟,反对为限制排放量制定任何目标和时间表。以印度和中国为首的发展中国家则明确表示不会承担任何限制其经济发展的义务,并强调指出,如果指望它们取得任何进展,就需要对他们进行资金援助和技术转让。

随着里约热内卢会议的临近,其他工业国家威胁要在承担冻结排放量的基础上缔结一项条约,将美国排除在外。美国总统老布什针锋相对地威胁说,如果美国遭到孤立并成为攻击对象的话,他将不参加此次会议。最后欧洲人认定,即便达成一项将美国包括在内的空泛条约,也胜过一项缺少美国参与的有力条约,于是放宽了对目标和时间表的要求。《联合国气候变化框架公约》最终签订,文件承认温室效应气体的排放会带来不利的影响,并要求签约国到2000年将各自的排放量减少到1990年的水平,同时要求发达国家应该向发展中国家提供资金和技术援助,但这项条约并非强制性的。

里约峰会结束5个月后,情况发生了变化。民主党人比尔·克林顿当选美国总统,副总统阿尔·戈尔是一位环保主义的忠实信徒。他牵头于1993年制定了一项《气候变化行动计划》。该计划和其他措施共同促使美国承担起了到2000年将二氧化碳的排放量保持在1990年水平上的义务。1996年7月在日内瓦召开的气候变化公约第二次缔约方会议(COP2)通过了以美国的一份政策声明为蓝本的《日内瓦宣言》。这次美国不仅主动参与其中,而且带头向目标和时间表发起了冲锋。

1997年12月,聚集到京都的人群可以分为三派:发展中国家;欧洲人和小岛国;以及以美国为核心,外围是澳大利亚、加拿大、新西兰和日本的第三派。主要的争论在美国和欧盟之间展开,焦点是将最后期限定为2010年,三种温室效应气体的排放量在1990年的基础上削减15%(欧洲的意见),还是在2008至2012年间将六种温室效应气体的排放量减少至1990年的水平(美国的意见)。

欧洲人拒绝让步,会议似乎要以失败而告终了。为挽救这次会议,戈尔不顾一切飞赴京都,向与会代表发表讲话,并指示美国的谈判代表艾森施塔特要“表现得灵活一点”。最终双方达成妥协。美国阵营的温室效应气体涉及范围得到了认可,包括甲烷在内的6种气体都算作温室气体。在最重要的目标和时间表问题上,协议规定,2008—2012年间,欧洲要在1990年的水平上将排放量减少8%,美国减少7%,日本减少6%,发展中国家无须承担任何义务,但被邀请在自愿的基础上参与。

香槟酒塞终于按时开启,疲惫的谈判代表举杯相庆。然而,从《京都议定书》签署到最终生效,这中间还有一系列的过渡性谈判会议,以便就细节问题达成一致。由于在京都议定书的履约方面分歧严重,2000年11月在荷兰海牙召开的第六次缔约方大会(COP6)无果而终。

一个月后,美国产生了新的总统,他的名字不叫阿尔·戈尔。在总统竞选期间,为赢得像西弗吉尼亚这样关键州的支持,小布什向煤炭、电力、石油和钢铁公司许下了诺言,现在是兑现的时候了。2001年6月11日,布什在就任美国总统后首次出访欧洲前几小时的讲话中,宣布退出《京都议定书》。

国际社会共同应对气候变化的努力受到了极大打击。但美国的退出,也让欧洲人担当了自“二战”后从未担当过的世界领袖角色。他们决心告诉美国,它并不是必不可少的。为挽救《京都议定书》,欧盟和广大发展中国家向俄罗斯、日本、加拿大等国在二氧化碳吸收汇的问题上做出了巨大让步。在此背景下,在2001年7月举行的COP6续会上,除美国之外的国际社会经过团结和艰苦努力,终于就议定书实施所涉及的核心问题达成一致意见,达成了《波恩政治协定》。

2001年11月10日在摩洛哥马拉喀什召开的COP7会议上,通过了关于议定书实施规则的一揽子协议,即《马拉喀什协定》。有关研究表明,《马拉喀什协议》相对于《京都议定书》,附件一国家的减排义务从5.2%降为1.8%。

国际谈判从来就是讨价还价,但讨价还价后,又会面临新的讨价还价。由于《京都议定书》正式生效必须满足占到全球二氧化碳排放总量55%的至少55个国家签署的条件,没有了美国的签字,欧盟必须要把美国阵营的所有周边国家都拉进来。

日本早在1990年之前就提高工业生态标准做了诸多努力,其中包括减少温室气体的排放,而京都议定书以1990年为基准,对于日本来说成本相当高昂。尽管如此,日本仍然同意签署《京都议定书》。曾担任过俄罗斯政府总理顾问的米哈伊尔·杰里亚金指出:“《京都议定书》是现代唯一一个以日本城市命名的国际条约,尽管这个文件脆弱不堪,但却是自己的孩子。对日本来说,这是个民族尊严问题。”

这样一来,俄罗斯很意外地占据了非常关键的位置。杰里亚金提到,当时欧洲委员会驻俄罗斯的临时代办彼·皮凯特把批准《京都议定书》作为欧盟与俄罗斯关系的核心。此外,欧盟还把俄罗斯批准《京都议定书》与加入世贸组织相挂钩。法国生态与稳定发展部长罗泽林·巴什罗-纳尔肯曾清楚地暗示,俄罗斯拒绝批准《京都议定书》,会使俄罗斯与欧盟的所有能源合作项目面临打击。杰里亚金认为:“在这种情况下,俄罗斯不自觉地面临着不是生态的甚至也不是商业的,而是地缘政治的选择。”

在俄罗斯递交批准文件后,2005年2月16日,《京都议定书》终于正式生效。

根据《京都议定书》的条文,目前的这种格局将只能维持到2012年,其后的秩序必然会由新一轮的讨价还价和利益组合决定。由于美国政府一直没有表态改变对《京都议定书》的立场,使京都议定书第二承诺期义务的谈判进展缓慢。

中国社科院可持续发展研究中心研究员潘家华认为,后京都国际气候协定的谈判启动艰难,关键在于京都议定书模式“取之不当,弃之可惜”。如果要美国和广大发展中国家参与后京都进程,一种取向是回到《联合国气候变化框架公约》下另行谈判。但回到公约缔约方会议,程序复杂,众口难调,交易成本太高。而且在后京都的谈判进程中,政治意愿、经济利益和科学认知并不是独立的,而是相互联系、相互影响的,政治意愿取决于对经济利益的判断,而经济利益的计算需要有坚实的科学基础。

美国温室气体的人均排放量和总排放量都高居世界榜首,其中二氧化碳排放约占全球的25%。由于担心减排行动对本国经济造成过大负担,美国反对立即采取减排限排措施,而是倾向于将国际排放贸易作为核心机制,不规定具有法律约束力的排放承诺,尽量避免涉及“承诺期”的概念,积极促进技术创新和推广。欧盟各国因清洁能源在本国能源构成中的比例较大,并拥有先进的环保技术和较充足的资金,因而推崇较激进的减限排温室气体措施。但面对美国抵制的现实,欧盟提议可以通过建立地区性或局部性协议,来协商解决美国、澳大利亚和发展中国家的参与问题,但这并非要替代京都机制这一全球范围的协议。

在美国看来,这个“超越京都”的新协议应包括以下几个特征:(1)全球参与性,这里特别指的是中国、印度这样的发展中国家必须承担减排责任;(2)延长减排期限;(3)以市场为基础的减排机制。斯塔文斯认为,“在此三点基础上,新的协议可以以《京都议定书》作为基础,尽管这个基础千疮百孔。”他透露说,这些政策建议早已提交美国相关部门作为参考。

抛弃《京都议定书》是欧盟不愿看到的,欧盟也一定会想尽一切办法来挽救这个一手培育的孩子。但正如斯塔文斯“威胁”的那样:“到底是自欺欺人,继续用名存实亡的《京都议定书》来展示其领导力,还是加入一个有美国参与的真正意义上的减排协议,欧盟应该能掂量清楚。”

此外,未来日本的立场也值得关注。不管日本人从情感上再怎么不情愿放弃‘京都’二字,其自身业已效率很高的能源利用率,也会对它达到欧盟更高要求的减排承诺产生制约。

在迫使发展中国家承担减排限排温室气体义务方面,美国与欧盟的立场一致。斯塔文斯教授说:“对于中国和印度来说,最重要的是要上这趟火车,哪怕可以先不‘买票’。”

在未来后京都时代中国应采取的对策,潘家华强调了两点:(1)软约束。规避一切有可能制约我国可持续发展的实质性减排承诺,对有一定弹性的软约束,只要与可持续发展战略相吻合,可以采取积极态度;(2)多方位。后京都国际气候谈判涉及减排、适应、技术、发展等诸多方面,中国目前已经参与了几乎所有领域的国际合作内容,今后的谈判也会是全方位的承诺问题。

陈迎也认为,中国应始终坚持在联合国框架公约下的多边合作,但出于效率的考虑,也不放弃区域及双边谈判。

  中国责任/气候政治

胡锦涛在联合国气候变化峰会开幕式讲话图册

由于中国是目前世界上第二大温室气体排放国,未来肯定会受到来自发达国家的减排压力。国际能源组织(IEA)在最近发布的报告中称,预计到2008年,中国将超越美国成为世界上第一大温室气体排放国。该报告推出后,英国《金融时报》、《经济学家》杂志和美国《华尔街日报》都以显著位置报道来自中国的温室气体排放威胁。吕学都也透露,这次气候变化条约的谈判中,中国承受了前所未有的压力。

但吕学都提醒到,中国在气候变化问题上的压力并不单单来自国际社会,“虽然国际社会的压力还在增强,就中国自身来说,国内的能源安全问题压力更大”。

过去20多年,中国的能源弹性系数(GDP增长速度与能源消耗速度之比)一直保持在1以下,但2002年—2005年之间,能源消费的总量和强度都在上升,能源弹性系数一度达到了1.5到1.6之间,也就是说中国GDP保持每年10%的增长速度,能源消耗达到15%。在“十一五”规划中,中国提出了5年内万元GDP能耗降低20%和主要污染物排放减少10%的目标。

2009年9月22日联合国气候变化峰会在纽约联合国总部举行,国家主席胡锦涛出席峰会开幕式并发表重要讲话。他强调,中国高度重视和积极推动以人为本、全面协调可持续的科学发展,明确提出了建设生态文明的重大战略任务,强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持走可持续发展道路,在加快建设资源节约型、环境友好型社会和建设创新型国家的进程中不断为应对气候变化作出贡献。

中国国家主席胡锦涛就全人类共同面临的气候变化问题提出了四点新思维:第一,履行各自责任是核心。第二,实现互利共赢是目标。第三,促进共同发展是基础。第四,确保资金技术是关键。这还是我国领带人首次就气候变化问题表态,显示了一个发展中大国的责任,更体现了中国落实科学发展,建设和谐社会的底气。

这次席卷全球的金融危机,就是某些国家和某些唯利是图的金融寡头们责任缺失造成的。大到全球,小到个人,责任在当今社会显得格外重要,因为经济在全球化,信息在开放化,如果责任缺失,整个社会就会失衡。胡主席讲话首当其中强调责任,指出“共同但有区别的责任原则凝聚了国际社会共识。”勇于担当责任,才能在这一摆在人类面前紧迫而又长期,又事关人类生存环境和各国发展前途的任务前,各国共同进行不懈努力,共同应对气候变化,实现可持续发展。胡锦涛主席面向世界保证中国愿同各国携手努力,共同为子孙后代创造更加美好的未来。

作为全球第三大经济体,我们国家在发展中取得了很大成就,人民的生活有了巨大改变,但是按人均国内生产总值计算,中国仍落后于100多个国家,并继续是全球最大的发展中国家。全球气候变化深刻影响着人类生存和发展,是各国共同面临的重大挑战。气候变化是人类发展进程中出现的问题,既受自然因素影响,更受人类活动影响,既是环境问题,更是发展问题,同各国发展阶段、生活方式、人口规模、资源禀赋以及国际产业分工等因素密切相关。应对气候变化问题应该只能在发展过程中推进,只能靠共同发展来解决,发达国家国家更引肩负重大责任。最为致力于科学发展的发展中的中国,承诺今后,中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划,并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作,争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能,争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。三是大力增加森林碳汇,争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。四是大力发展绿色经济,积极发展低碳经济和循环经济,研发和推广气候友好技术。这些具体目标的提出显示了经过改革开放取得发展成就的和中国的巨大经济底气和率先垂范担当责任的政治底气。

 

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